基层人民法院审判流程管理刍议
让胡路区人民法院 赵亮 张丽娟
内容摘要：
审判流程管理是近年来伴随着人民法院审判方式改革提出的一种新型审判管理方式，尤其是进入 2000年以后，围绕审判流程的改革和实践在全国各地法院蓬勃展开，笔者所在的让区人民法院在审判流程管理方面也做了许多有益的探索与实践，制定了《审判工作流程管理实施细则》等一系列配套制度，并自主研制开发了适合该套审判流程的软件系统。运行近十年来，取得了一些有益的经验。为此，笔者拟就审判流程管理的提出、法理基础、内涵和运行作以探讨，以期对司法实践与审判管理方式改革有所裨益。
一、审判流程管理的历史发展
审判流程改革之前的审判管理状况是:审判工作与辅助工作职能交叉，审判庭既开庭审案、合议、裁判，又要立案、排期、调查取证、财产保全、送达法律文书；法官与辅助人员、审判人员与管理人员分工不清，审判管理与行政管理相互交叉，职责混乱。实践中就出现过庭长替承办法官调解结案，而法官在不知情的情况下对案件以自动撤诉处理的事情。
自上世纪八十年代以来，人民法院逐步实行审判方式改革。1997年，河北省泊头市人民法院实行统一立案，彻底摒弃了各庭室随意立案的惯例。2000年9月在总结基层法院经验的基础上，最高人民法院机构改革顺利结束，成功实现了立案与审判、审判与执行、审判与监督的“三个分立”。到2002年全国绝大多数法院已实行了“三个分立”。“三个分立”的实行给审判流程管理奠定了基础。上海市法院系统在我国最早提出“审判流程管理”概念，1999年到2000年，该地法院在借鉴山东法院“大立案”的基础上，针对审限管理提出了对案件全程跟踪、即时催督办的管理思路。后来北京等地法院也提出了流程管理的改革模式。2001年北京市高级人民法院制定《案件审理流程管理的意见》，2002年1月1日起北京市全面实行案件流程管理制度。
1999年10月20日,最高人民法院制定出台了第一个《人民法院五年改革纲要》，其中第 8条规定：“建立科学的案件审判流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效”。这是我国司法机关第一次权威地提出审判流程管理的概念和基本内涵，是对各地法院探索审判流程管理成功经验的肯定。
二、审判流程管理的法理基础
审判流程管理是一种审判程序管理，必须从其存在法理基础入手，探寻其在审判实践中产生、存在、完善的前提基础。法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。[1]程序的一般价值包括公平价值、秩序价值、自由价值和效率价值，下面我们就从程序的几方面价值探讨审判流程管理的法理基础。
(一)程序公正原理
英国有句古老的法律格言，即“正义不但要伸张，而且必须以看得见的方式伸张”。[2] 公平价值是程序的首要价值，程序公正具有与实体公正同等重要的地位，甚至优于实体公正。不公正的程序一般难以实现实体公正，而严格遵循了法定步骤、顺序、方式和时限的诉讼行为及其裁判结果可以被视为是公正的，容易为公众所接受。案件审判流程管理正是以法定或约定的时限、时序、原则和制度来约束法官的司法行为，以程序的公正来维护实体的公正，蕴涵着程序公正的理念。
(二)自由与约束相制衡
司法独立原则告诉我们，法官在审理案件过程中独立行使审判权，不受上下级以及同级的干涉。同时著明的法学家又警示我们，“一切有权力的人都容易滥用权力 ,这是万古不易的经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方为止”。[3]由此可知，权力又具有天然的扩张性和侵犯性。法律程序一方面限制了权力的无限扩张，另一方面法律程序在限制自由的同时也在保障着自由，它将自由分解为程序性的权利，排除对自由的不正当的障碍。以审判流程管理来说，在传统的审判管理模式中，立审、审执、审监各项职能交叉重叠，甚至融为一体，容易导致暗箱操作，司法权的运行缺乏透明度。即使是公正的诉讼结果，当事人也往往对案件审判活动的公信力和权威持怀疑态度。审判流程管理以立审、审执、审监分立为前提，使审判职能与审判管理职能适度分离，从而确保诉讼程序公正、高效地运行。同时在该种管理模式下，每一种权利的实施主体均得在自己的授权范围内行使权利，因此也获得了自由。
(三)诉讼效率理念
程序的效率价值是指程序的成本与解决效果之间的关系问题，即从一个给定的投入量中获得最大的产出，最少的资源消耗取得同样多的效果。诉讼中时间的浪费或诉讼周期的拖延，往往意味着诉讼主体在单位时间内诉讼活动效率的降低，并同时造成人力、物力、财力资源耗费的增加，因此在诉讼程序中，时间已经成为一种与经济耗费密切相关的司法资源。迟到的公正也是一种不公正，因此审判流程管理的目的就是在公平正义的前提下提高诉讼效率。
三、审判流程管理的内涵
第一个《人民法院五年改革纲要》对审判流程管理进行了科学定义，即由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效。前最高人民法院院长肖扬在2000年最高人民法院工作报告中指出“人民法院今后几年改革的指导思想是努力建立公正、廉洁、高效、运行良好的审判工作管理体制”。 [4]笔者认为，审判流程管理，是指由专门机构根据案件在审理过程中的不同阶段，对案件审理中的立案、送达、保全、排期、开庭、结案、督查、归档等环节进行动态管理和监督，以保障案件审理活动公正、高效运行的一种管理方式。理解审判流程管理内涵应重点把握以下三点 :
(一)审判流程管理是由专门机构行使的职能管理
从管理的主体分析,审判流程管理是由专门机构行使的职能管理。
在传统的审判管理模式下，审判职能与行政管理职能交叉重叠，既是球员又是裁判员，导致审判工作的质量和效率特别是审判程序的公正和高效无法得到保证。针对此问题有很多学者对流程管理的主体提出了各种不同的主张，主要的是主张由立案庭或审判监督庭作为审判流程管理的主体。笔者对以上两种主张匀持否定观点。从法院内部机构设置及职能分析，立案庭和审判监督庭均有其各自的职责，且没有对人、对事的处罚权；根据回避制度分析，立案庭和审判监督庭都属案件诉讼的具体承办部门，将审判流程的管理职能再放到这些部门与回避制度相悖。而从机构设置和职能划分看，纪检监察部门是法院内部专司对法院审判业务、工作人员进行执法执纪监督的部门，只要涉及党纪、政纪、和审判纪律监督管理的业务，都应由纪检监察部门组织实施；同时纪检部门不涉及诉讼业务，这就符和了回避制度要求。因此应当将审判流程管理的主体定位于纪检监察部门。在审判实践中，让区人民法院将流程管理办公室设在了纪检组，专司流程管理职权，使审判职能与管理职能分离,从而大大提高审判流程管理的功效。
(二) 审判流程管理是审判程序管理
从管理的客体分析,审判流程管理是一种审判程序管理，而非行政管理和实体管理。通过审判流程管理的实施，实现审判管理制度和行政管理制度的职能分工，从而避免法院行政管理职权对审判管理职权的影响。审判流程管理针对的是案件进入法院后的程序运行问题，而并不直接指向实体裁判，无论是受理立案、送达排期 ,还是审限跟踪等解决的都是一些程序性问题。因而审判流程管理是一种程序性管理，而非实体管理。审判流程管理和审判质量管理是两种既相互分离又紧密相关的管理，如果把两种管理纳入一个部门职责，必然会使部门职能相互交叉，职责不明，产生混乱。如何把两种管理统筹起来是至关重要的问题。让区人民法院在此问题上，借鉴东营市人民法院的先进管理经验，打造了“审判质量管理体系”这一先进管理模式。审判质量管理被分解为“审判质量管理职能定位体系”、“审判质量全程控制体系”、“审判工作综合评价体系”、“审判工作管理成果利用体系”四个方面。在这种管理模式下，审判流程管理办公室与案件质量查评办、调研室、立案庭、信访办等部门，依据职能定位，分别对审判流程及审判质量进行全程管理。审判流程管理办公室主要对下列环节进行监督和管理。（1）立案环节管理，依托审判信息网络，对当日所立案件在立案阶段各环节全程监控并督促催办；（2）庭审环节管理，依托审判信息网络，对当日排期开庭情况监控并督促催办；（3）审限管理，依托审判信息网络，对各类案件审限进度进行全程监控并定时催促督办；（4）重点诉讼活动管理，根据业务庭申请或根据已了解的情况对拘留、拘传、重点接访活动等全程录像并监督；（5）电子卷宗管理，根据案件审理进度网上检查不同部门电子信息录入情况并督促催办。审判流程管理办公室进行监督和管理后，由相关部门进行整改或做出说明，定期形成网上通报。而案件质量的实体管理主要由调研室（对案件进行司法统计）、案件质量查评办（对审结案件质量进行全面查评）、立案庭（对上诉及发回改判案件情况进行统计）信访办（对上访及督办案件情况进行统计）等部门负责。
(三) 审判流程管理是全程的、动态的管理
从管理的方式分析，审判流程管理是一种全程的、动态的管理。审判流程管理是一种以事前明确职责为前提、事中跟踪监督为主体、事后问责为保障的贯穿于案件审判全过程的管理模式。通过建章立制明确案件审判流程各环节实施主体的工作职责和流转时限，是案件审判流程管理得以开展的前提和依据。审判流程管理的主体根据事前已经明确的职责和时限，对案件审理的全过程进行动态的管理监督。所谓动态的管理监督，是指对案件从当事人起诉，法院立案审查与受理开始，直到案件审理终结、提交归档止，对各个环节是否按照事前已经明确的职责和时限流转进行同步的管理监督。如果把案件审理流程视为一条“司法产品”的“生产流水线”的话,那么,审判流程管理就是对这条“生产流水线”运行过程的管理监督。要使审判流程管理真正发挥效用,必须有事后的问责机制作保障,如果法官违反事前已明确规定的职责、程序和时限而无须承担任何责任的话，那么对案件的审判流程管理也就会流于形式。[5]
让区人民法院在审判流程管理上学习东营市人民法院的先进经验，整合以往的管理制度，对全院各职能部门及人员进行职能定位，严格遵循案件审判流程和法院工作机制，确定了50个审判岗位，明确岗位职责和基本要求，规范操作方法和工作步骤，新建了《关于违反规章制度行为的通报制度》、《审判执行工作综合评价及质量管理成果利用实施办法》等七项规章制度，绘制了工作流程图，并依托该流程和信息化建设，明确影响审判质量的指标体系、指标数据提取方式及审判质量评价路径，进而对影响审判质量的审判流程各环节进行评价和奖惩。使审判流程管理更加科学、更加规范、更加公开透明。
四、审判流程管理的运行
正如前文所述审判流程管理是一种全程的、动态的管理，宛如一条生产司法产品的流水线，因此如何使流程顺畅的运行起来，至关重要。
（一）科学设置审判流程各节点
即以诉讼法为主要依据，将审判工作合理划分为受理、送达、排期、庭审、报结等若干环节，实施全过程的跟踪管理。以审判过程各阶段的审限管理为核心，将诉讼法对审限的规定层层分解，对审判每个阶段都规定详细的审限要求，对各类型案件进行动态监督、管理，保证案件在规定的审限内尽快审结。在案件审理过程中，每个人只在自己控制的那部分时间内对案件享有部分程序或实体上的决定权，而在行使这部分权力时还要受到相邻程序享有者的制约。因此，一个案件在程序流转过程中，需要众多人员的参与，各岗位之间怎样配合，如何衔接，就显得尤为重要。
让区法院在审判流程设置之初也经历了改革、实践、再改革的不断探索过程。建立案件流程管理制度初期，我们借鉴山东法院“大立案”经验，将立案审查、审判辅助和审判事务工作都交由立案庭统一管理。由于职责不清、分工不当、人员交叉等，很快出现了立案、审判“两层皮”、重复劳动、工作脱节、责任互相推诿等现象，进而导致办案质量不高、进度迟缓、案件大量积压。此后，我们尝试将审判辅助组交由业务庭管理，运行一段时间，由于制约权力失控，又出现了随意变更排期、超期送达等现象。经过反复研讨，我们深切感到，建立案件审判流程管理体系，必须在严格遵循程序法的前提下，充分体现科学性、针对性和可操作性，切合实际，明确责权，统筹兼顾，合理制衡，综合各方面的因素，调动各方面的积极性，真正发挥其对案件审判的管理、监督和推动作用。基于这一认识，我们将整个诉讼活动分解为立案、保全、分案、排期、送达、立案调解、审理、执行、卷宗装订、监督查评、归档十一个环节，并相应在案件审判流程管理软件上同步设立了对十一个环节进行管理的操作节点。通过科学设置，形成了立、审、执一条龙审判流程管理机制。
根据立案工作的特点，我们在立案阶段保留了立案、保全、分案、排期、送达、立案调解六项职能，既发挥立案庭的职能优势，又使其与其他审判环节一样接受案件审判流程管理系统的严格监督制约。立案保全设在立案庭，意在增强当事人诉前风险意识，有效保护其诉后合法权益。为此，我们在立案时主动向当事人送达“采取财产保全措施通知书”，提示其及时对债务人的财产或者争议的标的物采取限制其处分权等保护性措施。庭前调解设在立案庭，意在适应新形势下高效审判、和谐司法的需求。依据《人民法院五年改革纲要》和《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，我院于2005年在立案庭组建了全省第一个立案调解中心，设三个调解室。把庭前调解作为适用简易程序审理的民商事案件的必经程序，在向双方当事人送达开庭传票时，同时送达“参加庭前调解通知书”，通知双方当事人可以在法院规定的调解日期到调解中心接受调解，也可以在案件开庭前随时向法院申请进行庭前调解。同时注明不同意调解或经庭前调解达不成协议的，双方当事人应严格按照开庭传票所确定的开庭时间到指定法庭开庭。立案调解中心成立五年多来，结案7000余件，占民商事案件总数的近三分之一，且做到无一反悔、无一申诉、无一上访，自动履行率高达95%。
（二）建立相关配套管理制度
为保障审判流程系统顺畅持久运行，我们同时建立健全了相关制度。在总体约束上，制定了《案件流程管理实施细则》；在立案阶段制定了《立案工作规则》、《案件繁简分流实施办法》、《案件送达操作细则》、《保全执行工作规则》、《关于成立民商事案件立案调解中心的实施意见》和《立案调解工作运行规则》；在审判环节完善了《关于强化合议庭责任制的实施意见》、《变更排期、超审限案件主客观原因界定的实施意见》、《普通程序案件审理操作规则》、《严格执行审判流程制限、审限的若干规定》、《审判委员会工作规则》和《民商事案件开展判前评断的规定》；在执行环节制定了《执行权运行机制改革若干管理规定》、《执行工作严格执行时限制度的若干规定》和《执行案件流程管理制度》。2010年我院又启动以岗位责任制为核心的审判管理体系，对50个岗位制定了细致的岗位职责和基本要求，岗位职责及操作说明全文达18万字，做到定岗定责、职责分明，使每一项工作、每一个环节都有章可循。给审判流程的管理提供了坚强的制度保证。
（三）保障审判流程管理的运行
案件审判流程管理说起来简单，真正“流”起来却不容易。让区法院在推行之初，也遇到了来自各方面的阻力。相关庭室负责人首先站出来反对，认为统一分案、统一排期不仅不利于庭室管理，而且还会影响审判人员的工作积极性；有的人对立案庭能否公平合理分案抱有怀疑态度，担心关系、人情；还有人对使用计算机有畏难情绪，特别是一些老同志，认为是难为自己，公开抵触；此外，由于硬件设施、软件设计与审判工作发展不适应，也经常出现工作障碍。为了克服这些阻力，我院采取了一系列措施。一是统一思想，强力推行。院党组在全院干警大会上明确，案件流程管理改革势在必行，任何人都必须转变观念，认真落实，不换思想就换人，不能熟练操作流程管理软件的不能上岗。二是专设机构，专人管理。成立了独立的案件流程管理办公室，设在纪检组，选用有责任心、能力强的干警负责管理和通报工作。三是分类施教，加强培训。根据案件流程的要求，对不同工作岗位，确定不同的重点培训内容，我们分别组织了流程管理理论、流程管理软件、文字录入、网络维护等专门培训，提高了干警对流程管理的认识与电脑操作技能。由于尝到了流程管理快捷便利的甜头，干警们逐步接受、认可了这套管理机制，“按审判流程办事就是按法律办事”的意识已在干警中根深蒂固，使流程管理科学、顺畅地运行起来。
审判流程管理对让区法院审判工作产生了深远影响，各项工作走上了规范化运行轨道，近年来，让区法院未发生一起重大违法违纪事件，2008年被省委政法委确定为“全省执法规范化建设示范单位”，并连续八年夺得全市法院系统目标管理考评第一名，可以说流程管理功不可没。
据查阅资料，目前我国基层法院有2800多个，由于所拥有的软硬件资源，历史发展基础相差很大，因此无论是法院内部机构设置，还是内部管理机制都大有不同，要想在全国基层法院统一审判流程管理模式是不现实的。但正因如此，无论在理论界还是在各基层人民法院流程管理改革的探索和实践中，会总结出更多流程管理和信息化的经验。相信在上级法院的正确指导下，在全国基层法院的努力下，在专家学者的推动下，基层法院的审判流程管理模式会越来越完善，法院的审判工作运行机制会向公正、高效、公开、有序的方向大步前进。
[注释]
[1] 张文显：《法理学》，高等教育出版社，1999年第一版，第340页至343页。
[2] 伯尔曼：《法律与宗教》[M].梁治平译，三联书店 ,1991年版。
[3] 孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1982年版。
[4] 人民日报，2001.03.21。
[5] 陈庭会：《审判流程管理刍议》，《行政与法》，2006年第2期。
