〔内容提要〕：随着我国服务政府的发展，行政事实行为在行政过程中扮演着越来越重要的角色。将行政事实行为纳入行政诉讼受案范围是现代行政法治发展的必然要求，也是为行政相对人提供充分救济的需要。本文在对行政事实行为内涵、救济现状及问题等进行探讨的基础上，对完善现行行政诉讼法提出了建议。 全文共6045字
关键词：行政事实行为 行政赔偿 行政诉讼
行政事实行为诉讼是近年来行政法学研究的新问题。如何对行政事实行为进行有效规制，赋予行政相对人必要的法律救济权利，并使权力与权利达到平衡与和谐，已经成为一个不可回避的问题。本文将从行政事实行为在我国行政法上的界定出发，对构建我国的行政事实行为诉讼制度进行了分析探讨。
一、行政事实行为内涵的界定
我国目前理论界和实务界对于行政事实行为内涵的界定已是众说纷纭。概括起来，主要观点有以下几种：非行政法律效果说。该说认为，行政法律行为是国家行政机关在行政管理过程中，基于其行政职权实施的一切能产生行政法律效果的行为。而行政事实行为是与行政法律行为相对应的一种非行政权力行为，指国家行政机关做出的非以设定、变更、消灭相对人行政法上权利、义务为内容的行为，与法律行为的本质区别在于行为内容。 [1] 法律效果非行为目的说。该说认为，行政事实行为是行政主体所作出的不以追求特定行政法律关系的产生、变更或消灭为目的的行为。行政事实行为既可能发生法律效果，也可能不发生法律效果。当它发生法律效果时，其根据是法律规定，而不是行政主体的主观意图。[2] 客观物质活动说。该说认为，行政事实行为是指行政主体在从事行政管理、履行公共服务职能过程中依法做出并且产生相应法律效果的客观物质活动。[3]笔者综合各种观点认为，可以将行政事实行为界定为：行政主体为实现某种行政目的而作出的与自身行政职权相关的，对外不直接产生法律效力，但事实上会对相对方权利义务造成一定影响的行政活动。
二、我国行政事实行为诉讼的救济现状
行政事实行为尽管没有法律上的约束力，但它毕竟是一种基于行政职权的行为。因此，它可能产生侵犯行政相对人合法权益事实的情形(如补充性行政事实行为伤及无辜)乃不容置疑。根据我国现行法律制度设计，行政诉讼救济的渠道无外乎行政诉讼和行政赔偿诉讼两大类，下面就从这两个方面展开分析。
1．行政诉讼救济途径
根据《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，而对具体行政行为之外的其他诸多行为，人民法院则不予受理。根据1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》关于判断具体行政行为的六项标准，[4] 行政机关“提供资讯等非行政管理范围的行为以及行政契约、行政检查等单方性行为自然不属于具体行政行为”，[5] 因而不属于行政诉讼受案范围。 尽管2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）回避了具体行政行为的说法，而将受案范围的标准由“具体行政行为”改为“行政行为”，但由于《若干解释》并没有明确规定行政事实行为的可诉性，因而在具体司法实践中，采取的仍然是不可诉的态度。
2．行政赔偿诉讼救济途径
对行政事实行为能否进行赔偿救济经历了一个曲折的发展过程。因行政事实行为不属于具体行政行为，所以不属于《行政诉讼法》关于行政赔偿的受案范围，但实践中也出现极个别的例外情况。[6] 1995年《国家赔偿法》的正式实施，可以说在行政事实行为诉讼救济制度上具有里程碑式的意义，其第一次在法律上明确了对行政事实行为的诉讼救济途径。该法第三条、第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权情形的，行政相对人有权取得赔偿，其中涉及行政事实行为的有以下四类：一是以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的；二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的；三是非法拘禁或以其他方法剥夺公民的人身自由；四是造成公民身体伤害或者死亡以及造成相对人财产损害的其他违法行为。[7] 在对行政事实行为提起行政赔偿诉讼的具体方式上，按照现有的法律规定，主要有两种：一是附带式，即行政相对人在提起行政复议和向法院提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求；二是独立式，即单独就行政赔偿问题向行政机关或人民法院提出。通过对现有制度设计的分析，我们不难概括出我国目前对待行政事实行为诉讼救济的态度：首先，在原则上，《行政诉讼法》只调整“具体行政行为”或“行政行为”，而不包括对行政事实行为的救济。在一般情况下，即使“具有行政法意义的行政事实行为，即使其影响到相对人的权利与义务亦因无法纳入行政诉讼受案范围而得不到有效救济。”[8] 其次，对于《国家赔偿法》规定的行政机关及其工作人员与行使职权有关的四类行政事实行为，则属于行政诉讼受案范围调整，而对于其他侵害相对人人身权、财产权的行政事实行为，则不能提起行政诉讼。
三、构建行政事实行为诉讼制度的若干建议
理论和实践已经证明，行政事实行为诉讼并不是一个不可触及的“雷区”，在当下我国推进依法治国、依法行政进程中，将行政事实行为纳入行政诉讼范围不仅是必要的，也是可行的。但由于行政事实行为毕竟与传统一般行政行为存有较大的差异，因而在具体制度构建上，还有一些问题值得关注。
（一）行政事实行为诉讼的受案范围
行政诉讼受案范围问题，历来是行政诉讼法学研究的重点内容，具体到行政事实行为诉讼，一般意义上认为其具有可诉性，应纳入行政诉讼受案范围，但这并不意味着所有行政事实行为均可成为司法审查的对象，也不意味着行政机关及其工作人员的所有事实行为都属于行政诉讼的调整范围。因为行政事实行为的内涵和外延本身就具有复杂性，有些行政事实行为是可诉的，有些行政事实行为是不可诉的，划分应以是否影响行政相对人的合法权益作为标准。从法律效果的角度来讲，有些行政事实行为是属于指导性、参考性、提示性的行为，比如气象部门的天气预报、行政机关对于事项办理情况的告知、对行政相对人提出疑问的规范性文件的解释以及法律救济途径的告知等，其法律意义仅在于告知相对人关于某种事实或状态的信息，并不对相对方权利义务的产生、变更和消灭发生直接的法律效果，即不直接对权利义务产生实质性影响，因而它不具有可诉性。但是，当某些行政事实行为直接影响相对方的权利义务，或者以“间接的形式”加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时就具有了可诉性。
（二）行政事实行为诉讼的原告资格
原告资格是一种程序性的权利，是指符合法律规定、能够向人民法院提起行政诉讼的资格。尽管我国原告资格从行政诉讼制度建立以来呈现由窄变宽的趋势，但这并不意味着所有行政行为波及到的主体都可以作为原告启动行政诉讼程序。由于我国现行《行政诉讼法》排除相对人针对行政事实行为提起的诉讼，因而在目前法制框架下，受行政事实行为影响的行政相对人是没有原告资格的。但随着服务行政、给付行政时代的来临，修改《行政诉讼法》，将部分行政事实行为纳入行政诉讼范围已是大势所趋。表现在原告资格上，就是对纳入诉讼范围的行政事实行为所产生的法律效果影响的行政相对人都有权利提起行政诉讼，而不论这种影响是直接的还是间接的。
（三）行政事实行为诉讼的审查标准
我国现行《行政诉讼法》确立的审查标准主要针对一般行政行为，概括起来，主要包含三方面的内容：一是对行政行为的合法性进行审查，除行政处罚外不对行政行为的合理性进行审查；二是对具体行政行为进行全面审查的原则，即既审查被诉行政行为的事实认定，又审查被诉行政行为的法律适用和执法程序；三是对行政行为采取“客观真实”的证明标准。但以上审查标准存在的缺陷是很明显的，在考察域外国家或地区司法审查标准的状况，其特点和经验主要表现在两个方面：一是不仅审查行政行为的合法性，而且还审查合理性。二是区分事实问题和法律问题，审查标准灵活多元。因此，我们在构建行政事实行为诉讼审查标准时，需要对现行《行政诉讼法》确立的审查标准予以完善。具体来说，主要包括两个方面：一是在坚持合法性审查标准的同时，确立合理性审查标准。一方面审查行政机关实施行政事实行为时是否滥用自由裁量权，是否符合法定目的，是否未考虑相关因素或考虑了不相关因素，是否怠于履行职责，等等；另一方面审查行政事实行为结果是否合理，即是否与相应的事实、情节相适应。当然这种合理性审查也是有限度的，因为司法审查并不追求理想的或完美的行政决定，其功能仅仅在于确保行政决定最低限度的公正合理性。 二是建立多层次的证明标准体系。由于行政诉讼与民事、刑事诉讼所解决的社会冲突类型不同，因而证明标准也存在差异。行政诉讼着眼于保护行政相对人的合法权益，证明标准要求应当严格，体现公正，但行政诉讼同时还得考虑行政权的特点，因为行政权在现代社会的主要功能在于维护、促进与分配公共利益，这就必须赋予行政主体以行政优越权与优益权，体现行政效能。具体到行政事实行为诉讼的证明标准，可以根据具体情况建立多层次的证明标准体系：（1）侵益性行政事实行为的证明标准，基于基本人权的保护和行政权的控制，对涉及人身权的行政事实行为适用排除合理怀疑标准，对涉及财产权的行政事实行为适用明显优势证明标准；（2）授益性行政事实行为的证明标准，由于授益性行政事实行为是现代服务行政、给付行政的体现，一般情况下不会对行政相对人产生不利后果，但有些情况下也可能对行政相对人产生一定的不利影响，根据其特点宜适用清楚而有说服力的证明标准；（3）不作为行为的证明标准，根据行政事实行为不作为诉讼的特点，并结合不作为诉讼中原被告双方的一般举证责任，对作为被告的行政主体来说应适用清楚而有说服力的标准，而对作为原告的行政相对人来说，应适用优势证明标准。
（四）行政事实行为诉讼的举证责任
举证责任制度是证据制度乃至诉讼制度的重要组成部分，是指法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张成立的责任，负有举证责任的一方不能证明其诉讼主张成立的，将承担败诉或不利后果的法律制度。在我国，根据法律及有关司法解释的规定，行政诉讼中被告应当在法定期限内提供作出被诉具体行政行为的全部证据和依据；而对于原告而言，只有在特定情况下才承担部分举证责任。由于这种举证责任的分配主要适用于《行政诉讼法》涉及的一般行政法律行为，而行政事实行为不仅在性质上不同于一般行政法律行为，而且其本身在实践中的情形也是复杂多样的，一概照搬显然是行不通的。 基于此，笔者认为，在构建行政事实行为诉讼举证责任制度时，应当具体问题具体分析。在一般情况下，应当适用《行政诉讼法》及其司法解释所确立的一般举证责任分配规则，即被告承担被诉行政事实行为的举证责任，在法定期限内举证证明被诉行政事实行为是合法的，而原告只在行政事实行为赔偿诉讼中，对被诉行政事实行为造成损害的事实以及相应的因果关系承担举证责任。但是，这种举证责任分担也不是绝对的。对一些特殊行政事实行为，在一定条件下可能存在举证责任倒置的情形，比如对于违法使用武器、警械、殴打等事实行为造成损害引发的行政赔偿诉讼。
（五）行政事实行为诉讼的判决方式
行政判决方式作为行政审判程序的最终结果，是行政审判权监督行政权的集中体现。按照现行法律规定，行政判决方式主要有维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决等，每一种判决方式分别对应于一种或多种法定情形。 具体到涉及行政事实行为诉讼的判决方式上，笔者认为，除保留现行行政赔偿判决来解决行政事实行为赔偿诉讼外，还需要从以下两个方面对现行判决方式加以补充和完善。 一是扩大某些判决方式的适用范围，使其能适用于行政事实行为诉讼，比如确认判决和驳回诉讼请求判决。确认判决方式首先是由实践创造的，后为《若干解释》所吸收和肯定。按现行规定，适用确认判决的情形主要有两类，一类是确认被诉行政行为合法或有效，另一类是确认被诉行政行为违法或无效，适用第二类的情形分别为：被诉行政机关不履行法定职责，但判决其履行已无实际意义；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或无效的。在这里，第一种情形一般不适用于行政事实行为，而第二、三种情形完全可以经过改造适用于行政事实行为，即将“被诉具体行政行为”改为被诉行为或被诉行政行为，取消具体行政行为的条件限制，对于违法行政事实行为采用确认违法的判决方式。但对于合法的行政事实行为，一般不宜采用确认合法的判决方式，因为法院对于行政相对人请求确认被诉行政事实行为违法的诉讼主张，只能作出同意或不同意的决定，如果确认合法则超出了行政相对人诉讼请求的范围，与法院的中立地位不相符。因而在行政相对人请求确认违法的主张不能成立的情形下，可以扩大驳回诉讼请求的适用范围，适用驳回诉讼请求判决方式。 二是增加禁令判决方式。禁令判决即禁止行政机关实施一定的行为——适用于行政机关违法实施某种行为时。如果说撤销判决主要是针对法律行为而言的，那么禁令判决主要是对行政事实行为作出的。因为很多行政事实行为不具有可撤销的内容，但如果不及时制止该行为的继续实施，又可能会给行政相对人或公法秩序造成更大的损失。这时撤销判决不适用，确认违法判决又不够力度，因而有必要采用禁令判决的方式，责令行政机关停止实施违法的行政事实行为。如此，不仅可以有效阻止侵权行政事实行为的发生，同时也有利于行政相对人合法权利的有效保护和救济。
综上所述，将行政事实行为纳入到行政诉讼中，即是为行政相对人权益保障提供更加充分的法律救济途径,也是现代行政法治发展的必然要求。
注释：
注1、杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载于《法学评论》2002年第2期。
注2、吕诚、王桂萍：《行政事实行为几个问题的探讨》，载于《行政法学研究》1996年第4期；杨立宪：《论行政事实行为的界定》，载于《行政法学研究》2001年第1期。
注3、阎尔宝：《论行政事实行为》，载于《行政法学研究》1998年第2期。
注4、 最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条第1项规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
注5、杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载于《法学评论》2002年第2期。
注6、 参见高松元：《论行政事实行为救济制度的构建》，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5期（总第44期）。
注7、虽然《国家赔偿法》并没有明确将这几项行为表述事实行为，但理论和实践界一般认为其实质上就是行政事实行为。参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第349页。
注8、杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载于《法学评论》2002年第2期。
