论人民陪审员制度的完善 作者：陕西省府谷县人民法院 刘海平 发布时间：2013-09-24 15:18:54
人民陪审员制度是我国司法机关引导普通公民参与和监督审判活动的重要举措，是深化司法民主的直接体现。我国现行的人民陪审员制度，在保障人民群众依法参与管理国家事务的权力、推进司法民主化建设、加强司法监督力度方面发挥了重要作用，人民陪审员参与审判工作，为司法民主注入更多的新鲜血液，有利于协助法官做好司法调解工作，做到息诉服判，做好审判的社会效果和法律效果的统一；扩大了司法的公众参与，提高人民群众的法律意识，彰显司法的民主化，有效的防止法官滥用自由裁量权；有利于从社会道德、公序良俗等方面对案件进行综合分析判断，避免法律条文主义的弊端；有利于加强司法监督，提高审判活动的透明度和公开度，促进阳光司法，在一定程度上有效的防止了司法腐败和法官腐败。
全国法院人民陪审工作电视电话会议于2013年5月23日在北京召开，最高人民法院提出了人民陪审员“倍增计划”：要求各级人民法院确立两年内实现人民陪审员数量翻一番的基本目标，各地可根据这一“倍增计划”，结合本地实际按照适当高于基层法院法官人数的比例，进一步扩大人民陪审员规模；审判任务重、地域面积广、辖区人口多的基层法院，可根据条件按照本院法官人数2倍的比例增补，力争将全国法院人民陪审员数量增至20万左右。各级人民法院要不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，注意提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。各级人民法院要研究建立人民陪审员正常选任和退出机制，为人民陪审员工作注入新的活力。最高人民法院要求要求各级人民法院大力加强人民陪审员培训工作，切实提高人民陪审员的履职能力；规范人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程，认真落实“随机抽取”原则；改进人民陪审员参审机制，杜绝“陪而不审、审而不议”问题；全面落实人民陪审工作经费单独列项、统一管理、专款专用的要求，探索建立经费保障标准定期调整机制；加大宣传工作力度，增进人民群众对陪审工作的理解支持，增强人民陪审员的自豪感、荣誉感、责任感、使命感。通过一系列要求，我们可以看到最高人民法院对人民陪审员制度的高度重视。在探索和完善人民陪审员制度的道路上，我们各级人民法院要做的还有很多，如何完善好人民陪审员制度，如何让人民陪审员制度释放其制度制定初衷之正能量，这是一个重要的的课题。
近年来，在各级领导的支持下，尤其是在府谷县人大的关心和指导下，府谷县人民陪审员制度逐渐成熟起来，首先选举出来一批正直无私、道德高尚、热心公益的人民陪审员队伍，每个人民陪审员都有专门的任命书和相应的经费保障，极大的调动了人民陪审员的积极性，在一些重大疑难的案件审理过程中，通过人民陪审员参与审理，有效的化解了双方当事人的对抗情绪，通过人民陪审员的说服教育，使一些案子以调解方式结案，取得了良好的社会效果，使人民陪审员制度发挥了其应有的作用。
虽然人民陪审员制度取得了一定的预期效果，但我们也应看到其在具体运作中也存在着一些缺陷和问题，远未达到制度设计初衷。一些地方，人民陪审员参审成为解决“案多人少”难题的应急之策，“陪而不审”、“合而不议”现象严重，具体问题存在以下几个方面。
1、人民陪审员选任条件、选任程序不规范：
第一、人民陪审员人数偏少，相对固定化，人民的代表性和广泛性不强，人民陪审员有成为专职固定化的趋势，人民陪审员如果不经过公开的程序推荐，不经过科学合理的配置案件的审理，即使选出人民陪审员来，也不能发挥其作用，这样一来要么造成腐败，要么造成消极的陪而不审，人民陪审员制度有落空的危险、我们花了大量的物力、人力也付诸东流；第二、法律虽然规定人民陪审员由选举产生，但选举任命程序和方法只字未提，模糊的规定导致各种现象丛生。如何选举人民陪审员是人民陪审员制度发挥其作用的关键。人民陪审制度的本质是国家通过让未经法律职业训练的普通民众参加审判，使其凭借自身朴素的善恶感、是非观对案件做出判断，就是让人民群众用普通良心对案件做出判断和评价，大力推进人民陪审员制度也是为了扩大司法民主，监督审判机关的审判活动，使法律适用更加合情、合理、合法，最大限度地接近广大人民群众。因此，陪审员的选任必须要强调其广泛性、代表性、民主性。但在实践中，人民陪审员的来源往往限定在一定的范围内，缺乏广泛性、代表性、民主性，且陪审员的标准一般是文化素质和学历较高者。有的地方特别注重让人大代表、政协委员、机关干部、村干部担任人民陪审员，结果形成了 “精英”、“干部”陪审员制。人民陪审员选任的“精英化”意味着对普通公民参与司法审判工作的不公平。诚然，法律是专业性很强的学科，普通民众在短时间难以达到专业的水平，即便是法律工作者也需要通过常年累月的学习实践，才能逐渐掌握法律知识技巧。但是，这并不意味着可以合理而自然地将普通民众排除在关系他们最大利益的审判领域。司法关系着人民的切身利益，人民参与司法过程，这是法治化的必然潮流，也是我国司法改革的方向。从司法实践角度而言，人民陪审员的精英化不利于司法审判公正形象的树立。这些做法显然与陪审制度的本意相佐，也难以体现司法的民主性与社会参与性。我们可以比照法官的产生程序，由人大常委会经过一系列严格的程序，把那些素质高、责任心强、群众基础好且热爱陪审工作的人任命为人民陪审员。这一做法既符合我国宪法和法律原则，是人民当家作主依法参与管理国家事务和新时期人大工作创新的重要体现，又是弘扬司法民主、维护司法公正和增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要，同时也是完善人民陪审员制度的一种有益探索，意义深远而又重大。立法上对陪审员的选任无明确操作程序，现实生活中，陪审员的选任多为人民法院初步筛选，再报人大常委会任命，且被任命的人员少，结果陪审员变成“编外法官” 大大减弱了群众性的代表性。严格制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、法律素养、文化素质和社会阅历等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是人民法庭可以适当地降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众道德品质好、威望高，又热爱人民陪审事业的公民来担任人民陪审员。陪审员任期宜短不宜长，不可连任；人大代表不适宜担任陪审员。这样可以扩人民众参与度，让更多的人获得陪审机会，也减少陪审时间，限制任期内参审的次数，不至于影响本职工作，而且让陪审员保持对审判活动有新鲜感，从而增强工作的责任心。要杜绝人民陪审员沦为法官的附庸，就必须从根本上改革法院院主导的运行机制，在选任、管理、参审、监督、经济保障等环节保持相对独立，应当交由人大任命。所以要从立法上统一规范陪审制度。现实中人民陪审制度得不到足够重视，往往随着人民法院的需要而出现，应当制定专门的《人民陪审员法》，对涉及到人民陪审员参与审判的各项制度作出明确具体的规定，从而使陪审制度落到实处。立法完善人民陪审员制度 以弘扬司法民主、维护司 是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要。
2、部分被任命的人民陪审员不能有效履职
许多人民陪审员被任命后长期不履职，开庭审理过程中不见其人，在裁判文书中却出现了人民陪审员的署名，为了避免人民陪审员不能有效履职的现象、为了避免法院陪审率成为数字游戏，首先要建立人民陪审员退出机制，例如人民陪审员三次无故不参加陪审则法院或人大代表可以向同级人大常委会建议辞退其人民陪审员的职务，空缺的人民陪审员人数可以面向全社会公开招聘 其次要建立人民陪审员公开述职制度，人民陪审员要定期向人民做述职报告，让人民群众更加了解人民陪审员的工作和法院的审判工作。人民陪审员也是代表人民群众行使参与审判工作的权利，其自然要接受人民的监督。
3、审判实践中未能全面落实法律规定的“随机抽取”原则、选取个案陪审员的程序不规范，监督作用弱化
我国现有立法没有对人民陪审员的个案选任作出明确规定，各地法院随机选任机制也没有真正确立，实践中个案陪审员多由承办法官挑选，作为办案法官则自然更倾向于挑选已有陪审经验或与自己关系比较好的陪审员，难免削弱了人民陪审员的对案件的独立认知、 弱化了人民陪审员对法官的监督制约作用，同时会造成陪审员之间工作任务的不平衡，甚至“陪审专业户”与多年未参审案件的“零陪审员”的尴尬局面。陪审员的产生应采用随机抽取的办法，建立陪审员资格制度。要让陪审员尽可能地代表广大民众。选择面要宽，又要保持临时性，实行陪审员“一案一组成”，结案后陪审员必须解散，至少在1年内不再在同一法庭参审，这样既可以防止陪审员与法官产生亲密关系，又可以使更多的人偶一为之。
4、需要进一步完善人民陪审员参审机制
一方面人民陪审员参加案件审判，通常只是流于形式，在实际中，法官往往在庭审前通知陪审员参加庭审，而没有就案件的基本情况进行通报，在庭审时陪审员也就是在审判庭上坐一坐，就算陪审员参与审判活动了。庭审上，所有的庭审活动一般都由审判长主持，人民陪审员很少参与诉讼行为，比如庭审中询问当事人，了解案件事实等，其作用只是充当了合议庭组成人员，陪而不审。另一方面，人民陪审员虽然是合议庭组成人员，但由于法律素养的欠缺，陪审员参审遭遇专业障碍，往往对法官产生依赖心理，导致陪审功能难以实现。一方面，要下真功夫扩大参与、优化结构，切实提高人民陪审员队伍的广泛性。这首先要扎实推进陪审员倍增计划，从源头入手夯实民意基础。应注意的是，“扩容”工程绝不是简单的数量翻番，其核心目标是在增量的过程中着力优化人员结构。尤其是要根据实际情况，调整陪审员的年龄结构、学历结构和职业结构。在选任标准方面，还应强化陪审员履职热情、时间保障方面的考量，通过设置必要的退出机制，防止其在实际工作中“潜水”、“隐身”。只有在数量“倍增”的过程中实现“去精英化”、“去形式化”，才能确保人民陪审员真正从人民中来，代表人民说话。另一方面，要下大力气优化案件管理机制，落实“随机抽取”原则，确保人民陪审员真正参与审判，而不是“陪衬”。现实中，有的法院长期指派固定的陪审员审理案件，导致有的陪审员几乎从不参与审判，而有的陪审员则变成了整天匆忙“赶场”的“编外法官”。这种“职业化”的陪审员，其司法监督的功能难以发挥。因此，只有真正落实“随机抽取”原则等法律规定的程序要求，完善陪审制度的核心“软件”，人民陪审员才不会变成赶场走秀的法庭“龙套”。
5、积极组织陪审员进行培训，提高陪审员的法律业务水平
陪审员的素质不高和参审意识不强也制约了陪审作用的发挥。陪审制度很大程度上是建立在公民较高的宪法意识和法律观念之上的，而我国国民这方面的素质显然是有欠缺的。由于基本法律常识的缺乏和对诉讼程序的不了解，陪审员往往在庭审中难以对案件有正确的把握从而形成自己的见解，只能惟法官的马首是瞻；必须要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用。按照规定，人民陪审员的管理主要应由法院会同当地司法行政机关进行。但在实践中，人民陪审员的管理还是大部分由法院来承担，司法机关很少涉及。对于陪审员这样一个特殊的审判群体，法院对其的管理也是大伤脑筋。因为陪审员毕竟不同于法官，他们除了人民陪审员的身份外，还都有着其他的身份，他们都有自己的本职工作，有自己的活动范围，所以法院对他们的管理不能简单的采用法官的管理方式。另外法院对他们的行为的介入程度也不好把握，法律也没有具体规定陪审员的管理制度，这也就使得各地法院的做法五花八门，各行其道，对人民陪审员的管理呈现出一片混乱的景象。例如就陪审员的管理机构来说，各地都有不同，有的法院将管理职责交给办公室，有的则交给政工部门，有的专门成立一个机构来负责，还有的甚至将陪审员固定到审判庭，由业务庭来管理。可见各地在陪审员的管理机构上就不统一，更何况在诸如培训、考核、奖惩等方面其具体的做法更是千姿百态。根据人民陪审员自身的现状，将任前培训、日常培训、个案培训结合在一起，建立符合人民陪审员制度特点培训制度，主动为人民陪审员的学习创造条件。在培训中应注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。调动陪审员的积极性，拓宽人民陪审员了解法院工作的渠道，增进人民陪审员对人民法院及法官的了解，促进法院与人民审判员之间的交流。
6、人民陪审员缺乏经费保障，法院聘请陪审员越来越困难
由于陪审员都是兼职的，法院给予他们的补助也比较低，更为重要的是陪审员认为自己在庭审中的作用微不足道，有没有自己一个样，所以他们愿意做陪审员的积极性不高。同时对于法院来说，由于很难找到合适的陪审员，不得已让已经担当陪审员的公民无限期的担任下去，使这些人成为了名副其实的“陪审专业户”，这样的做法产生了诸多的弊病；建议立法机关将陪审工作所需费用列入政府的财政预算范围，拨给法院专款专用。这样就解决了基层人民法院的经费不足的问题，又能建立起长效机制。法院可以根据人民陪审员的工作量支付一定的酬金。人民陪审员有工作单位的，执行审判任务应视同正常上班，所在单位不得停发有关工资及福利；人民陪审员没有固定工资收入的，可参照法官同期平均日工资标准，对陪审员给予补助。保证陪审制度得到全面贯彻落实。
我们有理由相信，随着人民陪审员制度的不断完善，我们期待人民陪审员制度成为保障司法民主，促进司法公正、推进司法阳光的重要途径，也必将成为公民主动参与政治的重要形式，完善人民陪审员制度是贯彻司法为民的审判宗旨、必将推动社会主义政治文明建设。
文章出处：中国法院网陕西频道 |
